Dos propuestas para revivir la Unión Bancaria


Durante la crisis financiera y de deuda soberana de 2011-2012, el Tesoro español sufrió el contagio de las dificultades bancarias y tuvo que gastar 43.000 millones de euros para rescatar su sistema financiero. El sistema sufrió a su vez este contagio: a medida que al Gobierno se le hacía cada vez más difícil afrontar las deudas, el alto número de bonos soberanos en los balances de los bancos deterioraba los resultados de estos. Este bucle diabólico de retroalimentación y dependencia mutua se dio en toda Europa, y en 2013, los gobiernos de la UE declararon que era imperativo romper el círculo vicioso mediante una Unión Bancaria.

“Casi diez años después de la crisis, el sistema financiero español se ha restructurado de una manera mucho más eficiente que los de otros países europeos. A pesar de esto, la exposición bancaria al Gobierno continúa creciendo, y nuestros bancos siguen estando débilmente capitalizados”

 El circulo diabólico

Siete años después, no se ha alcanzado ninguno de los objetivos de la Unión Bancaria. La dependencia mutua entre Estados y sistemas financieros se mantiene, y la creación de un mercado bancario único se ha quedado en papel mojado: el mercado está más fragmentado ahora que en 2013. Solo hemos conseguido el primer pilar previsto: el Mecanismo Único de Supervisión. El segundo pilar, el Mecanismo Único de Resolución, está siendo esquivado por los Estados miembros que continúan gastando el dinero de los contribuyentes para evitar que los inversores incurran en pérdidas. Finalmente, el tercer pilar, el seguro de depósitos común, continúa completamente paralizado cuatro años después de la primera propuesta de la Comisión para llevarlo a cabo.

Para analizar esta parálisis es crucial entender las intensas presiones alineadas contra la Unión Bancaria. Las fuerzas para evitar la herramienta clave del sistema de resolución europeo —el denominado bail-in, que obliga a los inversores a incurrir en pérdidas para proteger los fondos públicos— son enormes. Bancos e inversores utilizan su influencia política para evitar que sean ellos quienes paguen el pato. El resultado es que los contribuyentes, comparativamente más pobres, se ven obligados a financiar los errores e imprudencias de quienes más recursos tienen.  

A finales de 2019, una propuesta del ministro alemán de Finanzas, Olaf Scholz, revivió el debate. Scholz dio un importante paso adelante y puso sobre la mesa –como nunca antes había hecho un Gobierno alemán– una propuesta para crear un seguro de depósitos común. Alemania siempre ha estado en contra, ya que representaría un serio revés a su sistema de cajas públicas (las Sparkassen, que han sido criticadas recientemente por el Banco Central Europeo por estar altamente politizadas y operar a través de garantías informales). Además, el ministro propuso ligar el seguro de depósitos a la reforma del marco regulatorio aplicable a las tenencias de bonos soberanos de los bancos. La propuesta es lógica: el seguro de depósitos, que cortaría el contagio de bancos a Estados, debería ir acompañado de una reforma para acabar con el contagio de Estados a bancos. 

A diferencia de cualquier otro tipo de préstamo, hoy los bancos no tienen que provisionar ningún capital para prevenir potenciales perdidas en sus préstamos a soberanos. Al dar incentivos a los bancos para que acumulen deuda soberana, esta excepción genera una clara distorsión del mercado que alimenta una de las dos partes del círculo diabólico. Scholz pedía que los bancos provisionasen según el riesgo de crédito de los países y según el nivel de concentración, de tal manera que les sería más caro tener deuda cuanto más riesgo implicara (i.e. la deuda griega teniendo más riesgo que alemana) y cuanta más concentración tuvieran en ella.

Desafortunadamente, Scholz no consiguió la aprobación de muchos países del sur de Europa: no les merecía la pena conseguir la tímida propuesta de un sistema de reaseguro de depósitos a cambio de un régimen regulatorio tan estricto sobre las exposiciones soberanas. Al fin y al cabo, cualquier política que redujese la demanda de sus bonos pondría en peligro su capacidad de financiarse, y con ello, la estabilidad financiera de su país. 

En este contexto, y puesto que los principales gobiernos europeos se han visto incapaces de llegar a un acuerdo durante años, el pasado 15 de enero publiqué una doble propuesta para desbloquear la situación.

En primer lugar, crear un modelo de Cartera Segura Europea, compuesta por una proporción de deuda fija de cada país, que serviría de base para avanzar hacia un Activo Seguro Europeo. En vez de requerir provisiones según el riesgo de crédito —como pidió Olaf Scholz— se deberían requerir en función de lo lejos que estén los bancos de la Cartera Segura, incentivándoles así a que diversifiquen sus exposiciones a la deuda pública alrededor de la Eurozona. Mi propuesta —y esto es fundamental—preservaría el acceso a los mercados de los países del sur de Europa, ya que, a pesar de que los bancos italianos reducirían la demanda de sus bonos, el resto de Europa la remplazaría. Y, en segundo lugar, poner en marcha una reforma para dotar a la Junta Única de Resolución de mayores poderes y crear un seguro de depósitos europeo bajo su control, siguiendo el modelo de la FDIC americana, para romper el vínculo entre quiebras bancarias e intervención estatal.

Casi diez años después de la crisis, el sistema financiero español se ha restructurado de una manera mucho más eficiente que los de otros países europeos. A pesar de esto, la exposición bancaria al Gobierno continúa creciendo, y nuestros bancos siguen estando débilmente capitalizados. Los últimos años de crecimiento económico han dado a los políticos europeos una falsa sensación de seguridad, pero el ciclo diabólico y sus riesgos persisten. Necesitamos liderar la finalización de la Unión Bancaria para fortalecer nuestro sistema financiero y evitar crisis futuras.

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