La sostenibilidad de las finanzas públicas españolas


La economía española recibió la crisis de hace una década con una situación sólida de sus finanzas públicas. El fuerte crecimiento de los ingresos durante los años de expansión más intensa del ciclo precedente permitió llevar la ratio de deuda pública respecto al PIB por debajo del 40%, así como alcanzar la máxima calificación crediticia. No obstante, la intensidad y duración de la crisis subsiguiente, unidas al enorme impacto que tuvo sobre las bases imponibles y los ingresos tributarios, generó un déficit persistente y un aumento abrupto de la deuda pública, que rebasó el 100% del PIB en 2014.

“La situación de las finanzas públicas españolas en esta década que comienza es razonable, sobre todo si se evalúa en términos comparativos, pero requiere nuevas acciones”

A pesar de la velocidad y la magnitud del empeoramiento de las principales métricas para evaluar la salud de las cuentas públicas, hay que distinguir dos vertientes de este proceso, con implicaciones muy distintas. La primera es la cíclica: las finanzas públicas han desempeñado su función estabilizadora, apoyando las rentas del sector privado en una situación de aumento del paro y caída de las ventas y de los beneficios. El sector público ha compensado parte de la retracción del gasto privado cuando empresas y hogares necesitaban reducir su endeudamiento. La segunda es la estructural: los ingresos públicos se han mostrado insuficientes para financiar el nivel de gasto de las administraciones públicas. No solo durante la crisis, sino incluso durante la recuperación.

Estimamos que este déficit estructural se sitúa entre el 2 y el 2,5% del PIB. Además, desde 2015, aunque el déficit observado ha seguido cayendo, hasta bajar del 3% (lo que nos ha permitido salir del Procedimiento de déficit excesivo de la UE), el saldo estructural no ha mejorado.

En este 2020, nuestra previsión es que la situación se mantenga, con una mejora del déficit desde el -2,3% con el que esperamos que cierre 2019 hasta el -2,1%. Este descenso, que probablemente será inferior al que requiera Bruselas cuando se negocie la nueva senda de déficit y deuda con el Gobierno, será posible gracias al efecto del crecimiento nominal sobre las bases imponibles y los ingresos públicos.

Atendiendo al nivel que han alcanzado los tipos de interés de la deuda pública española y su diferencial con la deuda pública alemana, la situación podría parecer confortable. Y es cierto que el coste de emisión de la nueva deuda para el Tesoro Público alcanzó en 2019 un nuevo mínimo de 0,3% nominal, lo que supone un tipo de interés real negativo. Dado que el crecimiento nominal es del 3,5%, esta diferencia permite reducir la ratio de deuda sobre el PIB de manera automática. En principio, con la reanudación de las compras netas de deuda pública por parte del BCE (que se añaden a las reinversiones de sus tenencias) y las expectativas de inflación en niveles muy moderados, el entorno en los mercados de deuda tiene todos los visos de persistir.

No obstante, hay dos razones fundamentales para seguir preocupándose por la sostenibilidad de las finanzas públicas. La primera es macroeconómica: con el nivel actual de deuda pública (esperamos que cierre 2020 en el 96,5% del PIB), las posibilidades para que la política fiscal siga manteniendo su eficacia estabilizadora se han reducido. Según nuestras estimaciones, si se produjera una nueva recesión, la deuda pública llegaría al 108% del PIB.

La segunda razón tiene que ver con el efecto que tiene el envejecimiento de la población sobre la situación financiera del régimen contributivo de la Seguridad Social. Desde mediados de esta nueva década, se acentuará el aumento del peso relativo de los jubilados frente a los activos; añadiendo el factor de sustitución de pensiones nuevas por pensiones antiguas, el efecto será un aumento del déficit de la Seguridad Social, que se reflejará en el déficit del conjunto de las Administraciones Públicas. Nuestras estimaciones apuntan a que el déficit del sistema contributivo (incluyendo todas las pensiones y los ingresos por cotizaciones) puede ascender hasta tocar el 5% del PIB en la década de 2040.

Aunque la magnitud de este efecto dependerá de la evolución del empleo, los salarios, la productividad y el PIB, podemos asumir con elevada confianza que el envejecimiento de la población es la principal amenaza para la sostenibilidad de las finanzas públicas españolas en el medio plazo. Se trata fundamentalmente de un problema de adaptación a una nueva realidad demográfica que deriva del aumento en la esperanza de vida y en el descenso en la tasa de fertilidad. Las reformas de 2011 y 2013 supusieron un avance en este proceso de adaptación, pero en los últimos dos años algunos de sus elementos (en particular, el crecimiento de las pensiones inferior al IPC en presencia de déficit) se han revertido.

En definitiva, la situación de las finanzas públicas españolas en esta década que comienza es razonable, sobre todo si se evalúa en términos comparativos, pero requiere nuevas acciones. Las dos más destacadas son un aumento sostenido de los ingresos públicos para corregir el déficit estructural en el corto plazo y medidas adicionales de ajuste en el sistema de pensiones para limitar el impacto del envejecimiento en el medio y largo plazo.

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